文/方月伦 王连民
【裁判要旨】同一块土地，出租人持有农村土地承包经营权证，承租人持有集体建设用地使用权证，且两证均在有效期内，出租人请求收回土地的，不属于人民法院民事诉讼主管范围，应告知当事人申请有关政府主管部门先行处理，明确宗地用途确定土地使用权归属。
案号一审：（2022）鲁1625民初4047号 二审：（2023）鲁16民终1368号
【案情】
原告:郑某芳、刘某华、郑某强、郑某宸。
被告:郑某亮。
原告郑某芳等4人系山东省博兴县店子镇东郑村村民，以家庭联产承包方式取得土地承包经营权。2015年5月，郑某芳、刘某华、郑某强、郑某宸取得农村土地承包经营权证，载明承包户代表姓名为郑某芳，承包土地面积为:二轮合同面积3.65亩，实测面积4.05亩，土地性质为基本农田。2002年12月3日，郑某芳与郑某亮签署合同书，约定郑某亮租赁郑某芳承包的土地1.5975亩租赁费为每亩1000元，租赁期限为2002年9月15日至2022年9月15日，同时载明“如需要延长承包年限，双方另行协商”等内容。原告交付土地时，土地为耕地且无附着物。郑某亮按约定交纳租赁费至2020年度，尚未支付2021年度、2022年度租赁费计款3195元。郑某亮于一审庭审中自认未缴租赁费为3194元。另查明，郑某亮与包括郑某芳在内的四户村民签订合同，郑某亮统一承租使用4块相连的土地。
签订合同之时，出租人与承租人均明知该地用于经营，2003年郑某亮进行了圈建。现，在涉案土地上郑某亮已建成一排楼房，涉案土地及地上建筑物位于潍高公路(省道)北侧。2003年7月郑某亮因违法占地建设被处以罚款。2008年8月12日，博兴县店子镇东郑村洗桶厂(经营人郑某亮)取得博集用(2008)第005-044号集体土地建设使用权证，地类为工业，面积2912.7平方米(折合4.369亩)，终止日期为2026年3月26日。郑某芳等4人起诉，请求确认双方签订的租赁合同在2022年9月15日到期终止;判令郑某亮将土地恢复原状并交还原告;判令郑某亮支付拖欠的土地租赁费。
【审判】
博兴县人民法院一审判决:一、确认双方签署的涉案合同书于2022年9月15日到期终止;二、被告郑某亮于本判决生效之日起30日内返还原告郑某芳、刘某华、郑某强、郑某宸涉案合同书项下土地1.5975亩，同时恢复土地原状;三、被告郑某亮于本判决生效之日起15日内支付原告郑某芳、刘某华、郑某强、郑某宸租赁费3194元。四、驳回原告郑某芳、刘某华、郑某强、郑某宸的其他诉讼请求。
被告不服一审判决，提起上诉。
山东省滨州市中级人民法院二审裁定撤销一审判决，驳回原审原告郑某芳、刘某华、郑某强郑某宸的起诉。
【评析】
出租方郑某芳等人诉请收回租赁土地，表面上看涉及合同权利义务终止，为合同纠纷，实际上背后涉及该土地的使用权归属因为其诉讼请求能否成立的前提是其是否享有该土地的使用权。从诉讼博弈来讲，出租方囿于其自身利益在起诉之时暗含着涉案土地的使用权归其享有的当然预设和心理预期，而事实并非如此，法官居中裁判，全面把握案件事实，依法分配权利义务，可能会突破一方当事人自以为理所当然的主观臆测。本案实为涉案土地的使用权归属问题，这是审理本案所必须明确的方向。
一、从合同关系角度考量，涉案土地租赁合同的效力从无效到形式上有效转变
双方当事人于2002年12月3日签订涉案土地承包合同书时，涉案土地性质为基本农田。虽双方未书面明确用途，但双方对于经营洗桶厂均心知肚明，主观上对于用于非农经营建设达成默契和致。根据土地管理法第三十五条、第四十四条，《基本农田保护条例》第十五条、第十七条之规定，国家对基本农田实行严格的保护，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途;国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准;禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡(镇)土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批;禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动;禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。2003年博兴县国土资源局对郑某亮洗桶厂因违法占地，根据土地管理法第七十六条的规定，对其罚款2914元，并已履行完毕。这表明，当时涉案合同的签订和履行具有违法性，客观上对耕地造成损害，双方当事人均有过错。
2008年，东郑村洗桶厂(经营人郑某亮)取得博集用(2008)第005-044号集体土地建设使用权证，载明:地类(用途)为工业，使用权面积2912.7平方米(折合4.369亩)，终止日期至2026年3月26日。2008年至今，郑某亮占用涉案土地未再受到国土行政管理部门的处罚。最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条规定:“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”最高法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2条规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同:应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府自然资源主管部门追认的，可以认定合同有效。”参照以上司法解释精神，结合本案情况，郑某亮洗桶厂在2008年取得集体土地建设使用权证后，在形式上转为合法占用状态。
二、从土地权属角度考量，涉案土地使用权归属不明，存在争议
郑某亮租赁涉案土地后用于非农业建设(建设、经营博兴县店子镇东郑村洗桶厂)。对同地块，郑某芳一方主张其享有使用权，凭据是其持有农村土地承包经营权证;郑某亮一方主张其有使用权，凭据是其持有博集用(2008)第005-044号集体土地建设使用权证。经查，涉案农村土地承包经营权证系农业部监制，加盖博兴县人民政府公章;集体土地建设使用权证加盖国土资源部土地证书管理专用章及博兴县人民政府、博兴县国土资源局公章，以上两证均由国家权威部门作出，从两证内容看均现行有效。
当两证效力发生冲突时，从逻辑上讲只能是其中一证有效而另一证无效。这关乎对两个行政行为效力的评判，已超越人民法院在民事诉讼中运用民事法律进行裁判的涵盖范围。关于行政法与民法的关系，除了两者的调整对象不同之外，还表现为行政法对民法实施的保障作用。这种作用在市场经济条件下显得更为重要，行政法关于土地等不动产行政管理的规定，保障着民法物权的取得和使用。故对两个相互冲突的行政行为效力的评判，不应也不能在民事诉讼中解决。土地管理法第十四条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第2款规定:“农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号)第九条规定:“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”以上规定内容一致，本案应告知当事人，针对涉案土地的使用权属申请相关人民政府先行处理，以明确宗地用途确定土地使用权归属。
至于本案所涉及的相关租赁费用，应在涉案土地使用权明确以后再作决定，附随一并解决。
三、从社会效果角度考量，返还涉案土地不具现实可能性和可操作性
在尖锐的社会矛盾面前，应提倡能动司法，稳妥处理，争取实现案件政治效果、法律效果和社会效果相统一。在审判阶段兼顾执行，裁判时就应考虑后面的执行问题，避免不当裁判无法执行而再生纷争。一审作出的返还土地、恢复原状的判项不合理，也难以执行兑现。郑某亮的洗桶厂现已盖成一排楼房对外出租经营，涉案土地系该洗桶厂(现为沿街一排楼房)的一部分，怎么把这涉案1.5975亩地从4.369亩厂房中单独割裂出来，收回返还给郑某芳一方，恢复为农业用地?这显然不切实际。况且郑某亮持有集体土地建设使用权证，包含涉案1.5975亩地在内的4.369亩厂房还在使用权期限之内，现在判令收回，缺乏依据。倘若法院强制执行一审判决，郑某亮作为被执行人出示集体土地建设使用权证，即能阻却法院执行，将执行法院置于左右为难的被动局面。
综上分析，依据最高法院《关于适用民事诉讼法的解释》第328条“人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉”，对郑某芳等人要求收回土地、恢复原状的诉讼请求，不予处理。
(作者单位:山东省滨州市中级人民法院)