肃省白银市人民检察院诉兰州银轮运输有限公司皋兰分公司、宁夏云翔物流有限公司环境污染责任纠纷案
--行政机关代履行费用是否属于环境民事公益诉讼处理范围
马兆民
编者按：
在环境污染案件中，行政机关支出的代履行费用是否属于环境民事公益诉讼的处理范围，在司法实践中认识不尽一致。本篇案例对此问题进行了全面的法理分析和理论阐释，认为行政机关代履行费用不属于环境民事公益诉讼的处理范围，在2019年度全国法院系统优秀案例分析评选活动中获得了二等奖。
【裁判要旨】
民事公益诉讼的立法目的在于，当发生污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的情况时，在没有适格的权利主体的情况下，为维护社会公共利益，赋予特定主体原告主体资格，通过提起诉讼的方式维护社会公共利益。行政机关处置环境污染事件产生的应急处置费用，权利主体明确，行政机关应当依照行政强制法的相关规定通过行政程序追偿。检察机关通过提起公益诉讼的方式追偿应急处置费用，不属于民事公益诉讼的处理范围。
【相关法条】
1.《中华人民共和国环境保护法》第六十四条：因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。
2.《中华人民共和国侵权责任法》第五十条规定：“当事人之间已经以买卖等方式转让并交付机动车但未办理所有权转移登记，发生交通事故后属于该机动车一方责任的，由保险公司在机动车强制保险责任限额范围内予以赔偿。不足部分，由受让人承担赔偿责任。
第六十五条：因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。
第六十八条：因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。
3.《中华人民共和国行政强制法》第五十条：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
第五十一条第二款规定：代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。
第五十二条规定：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。
第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
4.《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。
5.《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条：对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。
6.《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第三条规定：以挂靠形式从事道路运输经营活动的机动车发生交通事故造成损害，属于该机动车一方责任，当事人请求由挂靠人和被挂靠人承担连带责任的，人民法院应予支持。
【案件索引】
一审：甘肃矿区人民法院（2019）甘 95 民初4号（2019年5月23日）
【基本案情】
白银市人民检察院诉称，该院在履行职责中发现，2014年7月7日凌晨1时许，马金才驾驶云翔公司经营的宁CB3268号重型半挂车沿京藏高速公路由西向东行驶至1481km处，与前方行驶的由柳荣胜驾驶的银轮公司经营的甘A29830号重型罐式半挂车后尾部碰撞，造成道路交通事故，甘A29830号重型罐式半挂车所载货物苯胺全部泄露于附近农田。甘肃省公安厅交通警察总队高速公路第一支队响泉大队《道路交通事故认定书》认定：宁CB3268号重型半挂车驾驶人马金才承担本次事故的主要责任，甘A29830号重型罐式半挂车驾驶人柳荣胜承担本次事故次要责任。甘A29830道路运输证经营范围均为“危险货物运输(3类）”，《危险货物品名表》( GB12 26 8-2 012）中载明苯胺系6.1类。苯胺是危险化学品，有毒液体，可通过皮肤、呼吸道和消化道进入人体，少量苯胺就能引起中毒，对人体健康产生损害。进入水体后，会导致水质恶化，破坏生态环境。事故发生地位于高速公路，距离国道109线直线距离约600米，附近有村庄，事发地300米外有灌溉农田机井一眼，向西200米处有泉水直接流入黄河。事故发生后，追尾车辆上两人均苯胺中毒，附近部分居民也有不适反应并在医院就诊治疗。事故发生后，白银市平川区环境保护局紧急启动了危险化学品生产安全事故应急救援预案，采取应急措施支付费用共计717186.4元。银轮公司、云翔公司违反法律规定，造成苯胺泄露污染环境，损害了社会公共利益，其行为违反了相关法律的规定，应当承担污染环境损害赔偿责任。经该院公告，没有符合法律规定的机关或社会组织对此案提起公益诉讼，故依法提起诉讼，请求判令银轮公司、云翔公司公开在市级以上媒体向社会公众赔礼道歉并赔偿污染环境造成的环境修复费用损失717186.4元。
银轮公司辩称，银轮公司不应当承担赔偿责任。理由是：案涉车辆的所有人是巨启红，银轮公司与其签订有车辆挂靠服务合同，双方是车辆挂靠关系，银轮公司依法不应承担责任；交通事故认定书认定挂靠车辆在本次交通事故中承担次要责任，且银轮公司为案涉车辆购买了保险，应由保险公司承担责任；银轮公司为案涉车辆购买的是全险，损失应当由保险公司承担，银轮公司即使承担责任也仅是承担补充责任。
云翔公司辩称：一、根据侵权责任法第六十五条规定“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”、第六十八条规定“第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”本案为环境污染责任纠纷，应由污染者银轮公司承担侵权责任，白银市人民检察院既然已经起诉银轮公司，就不应再起诉云翔公司。二、侵权责任法第五十条规定“当事人之间已经以买卖等方式转让并交付机动车但未办理所有权转移登记，发生交通事故后属于该机动车一方责任的，由保险公司在机动车强制保险责任限额范围内予以赔偿。不足部分，由受让人承担赔偿责任。”本案事故车辆云翔公司已经转让给案外人马金才，云翔公司不应承担车辆的任何侵权赔偿责任。
法院经审理查明，白银市人民检察院在履行职责中发现，2014年7月7日凌晨1时许，案外人马金才驾驶宁CB3268号重型半挂车沿京藏高速公路由西向东行驶至1481km处，与前方行驶的由案外人柳荣胜驾驶的银轮公司经营的甘A29830号重型罐式半挂车后尾部碰撞，造成道路交通事故，致使甘A29830号重型罐式半挂车所载货物苯胺全部泄露于附近农田。事故发生后，平川区环保局紧急启动了危险化学品生产安全事故应急救援预案，对事故发生地40户200余村民疏散至1公里以外，划定了警戒线区域，为防止苯胺泄露污染继续扩大造成更严重的后果，对污染土壤进行了现场覆土及塑料膜防护，并组织制定了污染土壤转运方案，将污染土壤安全转运至具有危险废物经营资质的兰州康顺石化有限责任公司进行安全处置,支付应急处置费用共计717186.4元。经应急处置，生态环境受到损害的现状得以消除。
甘肃省公安厅交通警察总队高速公路第一支队响泉大队作出的《道路交通事故认定书》认定：宁CB3268号重型半挂车驾驶人马金才承担本次事故的主要责任，甘A29830号重型罐式半挂车驾驶人柳荣胜承担本次事故次要责任。同时查明，甘A29830号重型罐式半挂车核定载重量26.2吨，兰州石化公司计量单记载该车事故发生前实际装载苯胺32.8吨。甘A29830道路运输证经营范围为“危险货物运输(3类）”，《危险货物品名表》( GB12 26 8-2 012）中载明苯胺系6.1类。苯胺是危险化学品，有毒液体，可通过皮肤、呼吸道和消化道进入人体，少量苯胺就能引起中毒，对人体健康产生损害。进入水体后，会导致水质恶化，破坏生态环境。事故发生地位于高速公路，距离国道109线直线距离约600米，附近有村庄，事发地300米外有灌溉农田机井一眼，向西200米处有泉水直接流入黄河。事故发生后，追尾车辆上两人均苯胺中毒，附近部分居民也有不适反应并在医院就诊治疗。
另查明，2013年3月10日，银轮公司（甲方）与案外人巨启红（乙方）签订《车辆挂靠服务合同》，甘A29830/0521挂重型半挂车挂靠银轮公司运营。
又查明，2012年9月10日，云翔公司与案外人马金才签订了《车辆租赁合同书》，云翔公司以租赁的名义，实际以分期付款的方式，以36万元的售价将案涉车辆（宁CB3268）出售给案外人马金才，马金才于2014年2月28日付清全部款项，但至2014年7月7日事故发生之日尚未办理所有权转移登记。
【裁判结果】
甘肃矿区人民法院于2019年5月23日作出甘肃矿区人民法院（2019）甘 95 民初4号民事判决：一、兰州银轮运输有限公司皋兰分公司于本判决生效后三十日内公开在市级以上媒体发布声明，向社会公众赔礼道歉（声明内容须经本院审核，逾期不履行，本院将选择一家市级以上报刊媒体公布判决书主要内容，费用由兰州银轮运输有限公司皋兰分公司负担）；二、驳回甘肃省白银市人民检察院的其他诉讼请求。
【裁判理由】
法院生效裁判认为，白银市人民检察院在履行职责中发现本案因交通事故造成苯胺泄露污染环境，损害了社会公共利益，经公告，在没有符合法律规定的机关或社会组织提起诉讼的情况下，依法提起民事公益诉讼，具备原告主体资格。银轮公司作为案涉车辆（甘A29830号/A0521）的登记所有人及挂靠企业，依法应对所属车辆运输的苯胺发生泄漏造成环境污染承担侵权责任。因车辆追尾引发交通事故导致的环境污染，追尾车辆的所有人或管理人作为有过错的第三人依法应当对造成的损害承担相应的责任；银轮公司作为污染者依法承担赔偿责任后，有权依法向追尾车辆的所有人或管理人追偿。对于已售出并完成交付但尚未办理所有权转移登记的机动车发生交通事故的，事故责任由车辆受让人承担。本案云翔公司已经通过分期付款方式将案涉机动车出售给案外人马金才，对于售出车辆发生交通事故依法不应承担事故责任，进而对因交通事故导致的环境污染亦不承担侵权责任，因此，云翔公司并非侵权责任法第六十八条规定的对污染环境有过错的第三人，依法不应对本案环境污染承担侵权赔偿责任。本案由于苯胺泄漏造成土壤严重污染，对生态环境和社会公共利益造成严重危害，白银市人民检察院作为公益诉讼起诉人，依法有权要求污染者在相应媒体上公开赔礼道歉。对于环保部门因实施代履行产生的费用，应当作出行政决定，由当事人承担；当事人拒不承担，又不申请行政复议或提起行政诉讼的，环保部门可以依法申请人民法院强制执行。本案中，白银市人民检察院通过提起环境民事公益诉讼的方式，要求银轮公司和云翔公司承担环保部门支付的代履行费用，超出了环境民事公益诉讼的请求范围，亦缺乏相应的法律依据。
【案例注解】
一、检察机关能否就行政机关代履行费用提起民事公益诉讼
根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十九条第二款规定：“原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。”第二十二条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”根据上述规定，公益诉讼起诉人可以要求被告承担公益诉讼起诉人为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用以及检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用。对于第三方行政机关支付的应急处置费用不在上述应当由被告承担的费用范围之内。
二、行政机关代履行费用是否属于民事公益诉讼的处理范围
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。因此，民事公益诉讼的立法目的在于，当社会公共利益受到侵害时，依照现行法律体系，没有适格的权利主体维护受损的社会公共利益。为维护社会公共利益不受损害，填补法律空白，新修订的民事诉讼法明确赋予法律规定的机关、社会组织和检察机关等特定的主体以民事公益诉讼原告主体资格，作为适格的权利主体通过提起民事公益诉讼的方式维护社会公共利益。行政机关代履行产生的费用权利主体明确，行政机关依据现有的法律体系即可进行追偿，无需通过提起民事公益诉讼的方式进行追偿，故立法上没有赋予行政机关原告主体资格。因此，行政机关追偿代履行费用不属于民事公益诉讼的处理范围。
三、行政机关代履行费用的追偿途径
根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”第五十一条第二款规定：“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。”第五十二条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据上述法律规定，对于因环境污染需要立即实施代履行的，行政机关可以决定立即实施代履行，代履行的费用由污染者负担。当污染者不支付代履行费用时，行政机关可以申请人民法院强制执行。全国人大常委会法制工作委员会行政法室对行政强制法第五十一条关于代履行费用问题的解读是：“当事人对代履行本身有争议，拒绝缴纳代履行费用，这首先应当通过行政复议和行政诉讼途径解决，当事人既不申请行政复议也不提起行政诉讼的，可以作为金钱给付义务申请法院强制执行。当事人对代履行费用的数额有争议，认为费用标准不合理，属于乱收费的，也可以单就费用数额申请行政复议或者提起行政诉讼。”